Fotovoltaika na památkách: Plošné zákazy povedou jen k soudním sporům

• 09. 12. 2022
• Redakce

Kontroverní tématika

Je třeba předeslat, že zveřejněné metodické vyjádření NPÚ není formálně závazné a v konkrétních povolovacích procesech střešních instalací FVE má NPÚ pouze nezávaznou poradní roli (§ 14 odst. 6 zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči), nicméně lze očekávat, že v praxi se budou orgány státní památkové péče stanoviskem NPÚ řídit.

Jedná se o kontroverzní tématiku. V praxi se setkáváme z řadou případů, kdy je ze strany lokálních orgánů státní památkové péče ve jménu ochrany „střešní krajiny“ zcela nepřiměřeně a formalisticky bráněno v instalacích střešních FVE bez ohledu na práva a oprávněné zájmy vlastníků staveb.

Děje se tak mnohdy i v situacích, kdy by instalace FVE nebyla téměř vůbec viditelná, nebo je daná střešní krajina již fakticky zasažena jinými moderními instalacemi (satelity, antény, hromosvody, střešní okna apod.), anebo kde platí pouze nižší stupeň památkové ochrany (např. v okrajových částech velkoplošných památkových zón či ochranných pásem, značně vzdálených od samotného předmětu památkové ochrany).

V takových případech se pak blokace instalací FVE jeví jako neproporcionální a samoúčelná, tím spíše v aktuální energetické, klimatické a geopolitické krizi. Rigidní formalistické postoje lokálních orgánů státní památkové péče jsou pak mnohdy nuceny napravovat odvolací orgány či správní soudy, pochopitelně po vynaložení nemalého úsilí stavebníků a nemalých prostředků z veřejného rozpočtu.

Právní spory na obzoru

V této situaci lze obecně uvítat snahu NPÚ o sjednocení přístupu k posuzování FVE na střechách, nicméně samotný výsledek budí spíše rozpaky a odpor, a v praxi lze očekávat další správní spory.

Přístup NPÚ zůstal bohužel v mnohém zakonzervován v metodách z období před rokem 1989. Na půdorysu zákona o státní památkové péči z roku 1987 příslušné orgány památkové péče mnohdy zapomínají, že památková ochrana je sice důležitý, avšak nikoli jediný veřejný zájem hodný ochrany, a že je třeba v konkrétním případě vždy hledat proporcionální vztah mezi památkovou ochranou a dalšími dotčenými konkurujícími veřejnými zájmy, včetně práv a oprávněných zájmů vlastníků příslušných staveb.

Právě systematické přehlížení práv a oprávněných zájmů vlastníků dotčených budov je z ústavního hlediska letitou slabinou památkové ochrany v České republice a důvodem korigujících zásahů správních soudů do rozhodovací praxe orgánů památkové péče.

K proporcionalitě památkové ochrany návodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2013, čj. 7 As 188/2012-25: „Nejvyšší správní soud setrvale odmítá v oblasti památkové ochrany neproporcionální praxi orgánů státní památkové péče (srov. rozsudek ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52). To znamená, že správní orgán musí při rozhodování na úseku státní památkové péče vždy velmi pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník památkově chráněné nemovitosti smí, či naopak nesmí tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané nemovitosti či lokality, v níž se nachází. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují v případech stavebních zásahů do nemovitostí. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti zde stojí také zcela legitimní zájem vlastníka na jejím ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném uspořádání obcí či jiných míst, v nichž se kulturní památky i plošně památkově chráněná území nachází, z hledisek např. dostupnosti různých služeb, dopravní obslužnosti, přiměřeného pohodlí a obvyklých civilizačních vymožeností obytných budov a jiných aspektů vytvářejících komfortní životní podmínky. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany a obstojí-li v testu proporcionality v užším smyslu. Test proporcionality v užším smyslu může v určitých případech vést k tomu, že zájem na zachování původních prvků kulturní památky bude muset ustoupit jiným zájmům, například nebude-li bez stavebních úprav (dostaveb, přístaveb, změny prostorových dispozic, změny sanitárních a dalších rozvodů, nahrazení původních poškozených prvků stavby replikami aj.) nemovitá kulturní památka s ohledem na současné standardy bydlení či jiné způsoby užívání nemovitostí (tedy i se zohledněním ekonomických nákladů na stavební úpravy a ekonomické udržitelnosti běžného fungování nemovitosti) provozovatelná.“

Nová metodika NPÚ bohužel opět zcela přehlíží letitý ústavní problém neproporcionality uplatňování památkové ochrany. V metodice NPÚ není opět zmíněna povinnost orgánů státní památkové péče proporcionálně zohledňovat nejenom památkové hodnoty, ale rovněž ekonomické zájmy vlastníků budov. Takto pojatá problematika má tedy opět nakročeno před odvolací orgány a správní soudy.

Možnost umístění FVE na střechu budovy pro účely výroby elektřiny je přitom dnes již zcela samozřejmým, společensky akceptovaným, ekonomicky a environmentálně přínosným, a státem podporovaným, způsobem využití majetku a tvoří součást standartu provozu staveb, obdobně jako elektrická přípojka, anténa či vodovod a kanalizace.

Veřejný zájem rozvoje fotovoltaiky vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů, resp. ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/2001 ze dne 11. prosince 2018 o podpoře využívání energie, která klade důraz na zjednodušení všech povolovacích procesů. Tento aspekt bude navíc v nejbližší době významně akcelerován chystanými opatřeními Evropské unie k urychlení povolovacích procesů OZE. O tom se metodika NPÚ rovněž nijak nezmiňuje a zůstává zahleděna sama do sebe (cit.) „řešení klimatické krize nesmí přivodit krizi kulturního dědictví“.

Pochybnosti budí i samotný obsah nové metodiky NPÚ, který je prodchnut duchem absolutizace památkové ochrany. Lze uvítat akcent NPÚ na individuální posuzování reálného pohledového uplatnění FVE a na zohlednění stupně a charakteru památkové ochrany. Naproti tomu metodika NPÚ nezohledňuje dostatečně následující aspekty:

– nstalací FVE na střechách zpravidla nedochází k podstatnému narušení stavební konstrukce samotné střechy. Hmotná podstata střechy není instalací běžné FVE podstatně zasažena. Tento aspekt je v metodice sice popsán (str. 7 až 9), avšak není doveden k jasnému závěru.

– Instalace FVE nepředstavuje nevratný zásah do předmětu památkové ochrany (narozdíl od klasických stavebních úprav). Běžná FVE bývá povolována a realizována jako dočasná, lze ji prakticky kdykoli ze střechy sejmout a obnovit původní stav. I tento aspekt je v metodice obecně popsán (str. 7 až 9), avšak opět není doveden k jasnému závěru.

– Původní střešní krajina bývá v praxi již podstatně narušena jinými moderními prvky (antény, hromosvody, satelity, střešní okna apod.) a FVE tento stav nijak významně nezhoršují. Jinými slovy, v zasažené střešní krajině již není co chránit. Tento aspekt v metodice není zmíněn.

– Moderní FVE mohou využívat pohledově utlumené varianty fotovoltaických panelů bez nežádoucích kontrastů a odlesků. Tento aspekt je v metodice pouze zmíněn, avšak není doveden k jasnému závěru.

Metodika si vyžaduje přehodnocení

Pokud metodika NPÚ ve svém závěru uvádí, že (cit.) „Osazení FTV nebo jiných solárních zařízení by nemělo být odmítáno bez uvedení relevantních důvodů“, pak by bylo na místě upřesnit, že takový postup je nejenom nežádoucí, ale rovněž nezákonný.

Zvláštní pozornost zaslouží grafická příloha nové metodiky NPÚ. Má se sice jednat pouze o orientační principy posuzování, nicméně v praxi lze očekávat, že právě tyto obrázky vezmou orgány památkové péče za své. Grafická příloha podle našeho názoru prakticky vylučuje efektivní instalaci FVE na plochých či šikmých střechách, neboť v konečném důsledku vždy zcela zapovídá sebemenší pohledové uplatnění panelů, byť i z ojedinělého pohledového místa nebo ze vzdálených vyvýšenin.

Jednotlivé příklady zdánlivě nabízí určitá řešení (např. zastínění atikou), avšak společným jmenovatelem všech prezentovaných příkladů je vždy paušální zákaz jakéhokoli pohledového uplatnění panelů FVE. Výjimkou jsou pouze tzv. integrované FVE, u nichž jsou fotovoltaické panely přímo integrální součástí stavby a tvoří hmotnou podstatu objektu, tedy řešení nedostupné pro běžného stavebníka. Podle našeho názoru představuje úplné vyloučení pohledového uplatnění u klasických FVE zcela přemrštěný a účelový požadavek, neboť v praxi bude k nalezení zřejmě jen minimum střech, na které nebude odnikud vidět.

Jsme přesvědčeni, že kritériem přípustnosti střešních FVE by neměl být paušální zákaz pohledového uplatnění, ale naopak proporcionalita mezi památkovou ochranou konkrétního výhledu a omezením konkrétního vlastníka budovy.

Podle našeho názoru by si metodika a celkový přístup NPÚ zasloužil přehodnocení a širší společenskou diskuzi, zda je skutečně solární panel umístěný na střeše takovou pohromou pro naše kulturní dědictví a identitu, jak varuje metodika NPÚ, anebo zda by před rigidní neměnností vzhledu „střešní krajiny“ neměly dostat přednost spíše ekonomický provoz budov, svoboda nakládání s majetkem a ohleduplnost k životnímu prostředí a k lidem. Jsme přesvědčení, že za současné energetické, klimatické a geopolitické situace by památková ochrana měla být jen zcela výjimečně důvodem zákazu střešních FVE, a nikoli naopak.

Autor: Jan Plšek, DouchaŠikola Advokáti s.r.o.